При освещении политической жизни Грузии часто можно услышать довольно загадочное для рядового гражданина словосочетание – Венецианская комиссия. Официальное название этого органа – Европейская комиссия за демократию через право. Она была образована в 1990 году и как утверждается на ее сайте, «сыграла ключевую роль в принятии восточноевропейскими странами конституций, отвечающих стандартам европейского конституционного наследия».

Если в начале Комиссия состояла из 18 государств – членов Совета Европы, то в феврале 2002 года она стала Расширенным соглашением: к ней присоединились все страны, входящие в Совет Европы, и неевропейские страны получили право войти в нее.

В начале 2010 года Комиссия насчитывала 57 государств, среди них все члены Совета Европы, а также Киргизия, Чили, Республика Корея, Марокко, Алжир, Израиль, Тунис, Бразилия, Перу и Мексика. Статус наблюдателей имеют: Казахстан, Канада, США, Уругвай и Япония.

По Уставу (статья 2 пересмотренного Устава), Венецианская Комиссия состоит из «независимых экспертов, получивших международную известность благодаря своему опыту работы или в силу их вклада в укрепление права и политических наук. Члены Комиссии заседают в индивидуальном порядке и не получают и не подчиняются никаким инструкциям».

Как видим, Венецианская комиссия гордится тем, что способствовала и даже «сыграла ключевую роль» в том, что восточноевропейские страны (т.е. вышедшие из социалистического лагеря), приняли конституции, соответствующие «стандартам европейского конституционного наследия». Однако в Восточной Европе (например, у Балканских стран, Венгрии, Словакии, стран Прибалтики) исторически практически не было парламентаризма, как формы устройства государственной власти, и получается, что им были навязаны именно западноевропейские «стандарты конституционного наследия», хотя и в Западной и Центральной Европе в целом парламентаризм отнюдь не был доминирующей формой государственного устройства до недавнего времени (окончания Второй мировой войны).

Западная демократическая система сейчас формально признана почти во всем мире, из крупных и заметных стран она не представлена только в Китае и частично, в Иране, а также в некоторых странах абсолютной монархии (например, Саудовская Аравия). Есть еще остатки бывшего соц. лагеря – Куба, КНДР. В свою очередь, демократическая система делится на президентскую и парламентскую формы (а также смешанную – парламентско-президентскую). В Западной Европе как раз распространена парламентская форма правления, что и было навязано Восточной Европе, кроме, разве что, Румынии, Сербии и частично Польши, где смешанная (парламентско-президентская республика). В странах СНГ и Грузии везде президентская форма правления. Исключение составляла Украина, где в 2004 осуществили конституционную реформу, которая сделала страну парламентско-президентской. Хотя недавно Конституционный суд Украины отменил эту реформу, и Украина таким образом опять вернулась к президентской модели в целом.

Интересно, что в том же 2004 году, сразу после т.н. «Революции роз», в Грузии также произошло корректирование Конституции. Однако в отличие от Украины, в Грузии президентская модель т.н. американского типа превратилась в суперпрезидентскую модель, где парламент и правительство оказались второстепенными органами. До этого президент в Грузии, например, не имел право распускать парламент, как в США президент не имеет право распускать Конгресс.

И тогда Венецианская комиссия высказала резкий протест против этих изменений. Тогдашняя оппозиция в теледебатах часто использовала этот факт. Комиссия признала, что изменения сделали форму управления государством несбалансированной, парламент почти потерял влияние в системе власти, а правительство осталось придатком президента, при том, что была введена должность премьер-министра (до 2004 года этой должности не было, правительство возглавлялось непосредственно президентом, вместо премьера был т.н. Государственный министр). То есть, президент получил новые полномочия, например, распускать парламент, но одновременно формально перестал отвечать за деятельность кабинета министров, получив «козла отпущения» в виде бесправного премьер-министра.

Правда, в Грузии многое, если не все, определяет не закон на бумаге, а другие обстоятельства. Первый премьер-министр после революции роз, Зураб Жвания, вовсе не хотел быть простым «козлом отпущения» и слепым исполнителем воли президента. У него был собственный политический вес и свои рычаги влияния. Так или иначе, Жвания умер уже через год после назначения премьером, и последующие кандидатуры на этом посту имели все меньший политический вес и степень самостоятельности, что прекрасно соотносится с буквой и духом нынешней конституции Грузии.

Но что же Венецианская комиссия?! Ее протест остался фактически неучтенным. Власти Грузии оправдывали внесение изменений в конституцию и усиление роли президента тем, что в стране надо провести радикальные реформы и требуется т.н. твердая рука. Практически, европейские партнеры Грузии, имеющие своих представителей в Комиссии, согласились с этим, хотя формально Венецианская комиссия продолжала возражать против распределения власти между различными органами. Также она возражала против превращения Аджарской автономии в придаток центральной власти, что произошло после изгнания Аслана Абашидзе из Аджарии и установления жесткого контроля Тбилиси над регионом. Однако и здесь власть Грузии не обращала и не обращает ни малейшего внимания на рекомендации Венецианской комиссии.

Что же получается на деле? В 2008 году встал вопрос о приеме Грузии в состав НАТО. При том, что НАТО является не военным, а военно-политическим блоком, и декларирует среди своих целей демократическую трансформацию тех государств, которые стремятся войти в него, в Грузии наблюдалась противоположная картина. Роль парламента ослабла, президент превратился в единоличного «хозяина» всей страны, Аджарская автономия была скомкана, против оппозиции принимались жесткие меры (вспомним 7 ноября 2007 года). Венецианская комиссия четко фиксировала свои возражения на те изменения, которые произошли после прихода Саакашвили к власти. И тем не менее, на фоне всего этого, встал вопрос о приеме Грузии в НАТО. Хотя, в конце концов некоторые западноевропейские страны отказались предоставить Грузии (и Украине) План по вступлению в Организацию (англ. MAP), но нет большого секрета в том, что это произошло в первую очередь из-за позиции России, которая не хочет видеть бесконечное расширение НАТО на восток.

Сейчас мы опять наблюдаем любопытный момент в отношениях Грузии с Венецианской комиссией. Как известно, Саакашвили по Конституции не может баллотироваться на должность президента Грузии на следующих выборах. Однако, по видимому, он не хочет уходить с политической арены, и более того, из руководства страной. С этим наблюдатели связывают очередные изменения в конституцию страны. Главные изменения конституции коснутся баланса между различными ветвями власти. Венецианская комиссия в своих предварительных заключениях характеризует это так: «Новая модель означает «переход на менее президентскую систему», в которой президент «предполагается, что будет нейтральным арбитром между государственными институтами». (Новая модель) ставит своей целью переход с президентской системы на смешанную систему, в которой исполнительные функции будут возложены на правительство, которое будет подотчетным перед парламентом».

Одновременно, Комиссия так же отмечает, что, «несмотря на усиление полномочий правительства, президент вновь «сохраняет значительные полномочия» по таким вопросам, как международные отношения, Вооруженные силы и чрезвычайные ситуации, а также в такой обстановке, когда перед правительством возникнет объявление недоверия со стороны Парламента.

«По мнению комиссии, существует риск того, что возникнет такая обстановка, когда президент может войти в конфликт с другими ветвями власти. По мнению комиссии, вероятность возникновения такой ситуации усиливает и то обстоятельство, что президент будет лицом, который избирается прямым путем, что увеличивает его политический вес.

 «Правительство может отражать парламентское большинство, которое может отличаться от того большинства, которое поддержало президента на выборах, так как парламентские выборы проводятся раз в четыре года, а президентские – раз в пять лет», - говорится в предварительном заключении Венецианской комиссии.

 «Кроме того, что так же важно, президент (в представленной модели) исполняет политическую роль, которая не соответствует роли беспристрастного гарантора продолжительности государственного конституционного порядка», заявляет комиссия». (Georgiamonitor.org – 08.09.2010).

Таким образом, Венецианская комиссия, фактически, рекомендует Грузии принять не столько смешанную, а почти полностью парламентскую модель! Комиссия видит риски в том, что между президентом и правительством могут возникнуть разногласия, что может вызвать политический кризис в стране в тех условиях, когда правительство во главе с премьером усиливается и возглавляет исполнительную власть, а президент, хотя и не является больше главой исполнительной власти, но сохраняет целый ряд полномочий во внутренней и внешней политике и кроме того, является всенародно избираемой фигурой.

В этом русле лежат рекомендации о том, чтобы уменьшить полномочия президента во внешней сфере, в руководстве Вооруженными силами, при объявлении чрезвычайных ситуаций и т.д. Кстати, парламент Грузии учел ряд этих замечаний во втором чтении, что и приветствовала Венецианская комиссия во второй редакции своих предварительных заключений. Более того, Комиссия рекомендует провести изменения так, чтобы максимально уменьшить риск столкновения между президентом и правительством, и перераспределить полномочия в пользу правительства. Например, в первоначальном проекте президент имел право на ведение международных переговоров и заключение международных договоров. Во втором чтении была внесена поправка, по которой президенту требуется согласие правительства на эти действия. Однако Венецианская комиссия отмечает, что этого изменения недостаточно, и что оно даже увеличивает риск конфликта между президентом и правительством. То есть, она рекомендует вообще отнять это право у президента.

Это означает, что Комиссия рекомендует наделить президента лишь ролью нейтрального арбитра между политическими силами и государственными институтами. Это по сути означает парламентскую форму правления. Поэтому Венецианская комиссия в своих рекомендациях настоятельно акцентирует внимание на усиление роли парламента. В частности, речь идет о том, чтобы упростить процедуры в формировании правительства парламентом и особенно, при вынесении недоверия со стороны парламента правительству. Здесь Комиссия также рекомендует полностью убрать роль президента при назначении премьер-министра парламентом (в нынешнем проекте президент имеет право вето на решение парламента о назначении нового премьер-министра). Также есть рекомендации усилить полномочия парламента в бюджетных вопросах.

Как видим, Венецианская комиссия остается верной себе. Ее рекомендации формально беспристрастны и она отметает «спекуляции» о том, что в своих рекомендациях не учитывает «фактора Саакашвили». В заявлениях Комиссии говорится, что в ее компетенции не входит обсуждать этот вопрос и она считает неоправданным отвергать проект только на том основании, что он может устраивать Саакашвили. Действительно, если Саакашвили станет премьер-министром, ему будет выгодно, чтобы президент не имел почти никаких властных полномочий, с другой стороны, невыгодно, чтобы парламент имел влияние на правительство. Пока что, судя по нынешнему проекту, Саакашвили меньше опасается конфликта с будущим президентом, даже если у того будут серьезные полномочия, чем хочет видеть сильный парламент.

Принятие нового проекта конституции вступает в завершающую стадию. На 12 октября намечено голосование в парламенте в третьем, окончательном чтении. Венецианская комиссия призвала власть Грузии дождаться ее окончательных рекомендаций и не принимать проект до этого. Она опубликовала пять пунктов, которые выглядят так:

— Дождитесь окончательных рекомендаций до утверждения проекта;

— Сокращенных сроков объявления недоверия недостаточно;

— Комиссия приветствует некоторые изменения в проекте;

— Проблемы вновь остаются относительно внешнеполитических функций президента и правительства;

— Желательно дальнейшее укрепление роли парламента.

Саакашвили и власть Грузии не учитывали мнения Венецианской комиссии на протяжении нескольких лет, в том числе в вопросе устройства власти, Аджарии и т.д. По- видимому, и на этот раз власть Грузии не собирается следовать рекомендациям этого европейского органа в полной мере. Тем не менее, страны Запада по прежнему не отказываются считать Грузию «кандидатом на вступление в НАТО» и в «евроатлантические» структуры, что показывает преобладание на деле т.н. Realpolitik, а не декларируемых ими правовых и демократических норм.

Гиоргий Векуа, специально для «ГРУЗИНФОРМ»